【专家视角】优化国土空间用途管制工作的思考与建议——从福建省国土空间用途管制探索与实践谈起

　　导  读

　　福建省在国土空间用途管制实践探索方面形成了丰富的试点经验。

文章从规划体系建立、计划管理、审批程序、生态治理、陆海统筹等五个方面系统总结了福建省国土空间用途管制工作的实践成效，在深入剖析规划编制、用地保障、生态和涉海空间用途管制实际工作推进中遇到的难点、堵点基础上，从国土空间规划编制与实施机制、建设项目规划依据、生态空间与涉海空间用途管制制度优化完善等角度，提出了针对性的对策建议。

　　本文引用信息

　　毕云龙,李颖,相洪波,李勇,涂梦昭.优化国土空间用途管制工作的思考与建议——从福建省国土空间用途管制探索与实践谈起[J].中国国土资源经济,2024,37(9):41-48.

　　章节目录

　　CONTENTS

　　0 引言

　　1 福建省国土空间用途管制实践成效

　　2 福建省国土空间用途管制工作面临的问题与困难

　　3 优化国土空间用途管制的对策建议

　　4 结语

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　　0 引言

　　我国国土空间用途管制源于土地用途管制，1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》明确我国实行土地用途管制制度和占用耕地补偿制度，旨在解决项目建设占用耕地问题，调节城镇化、工业化加速推进与耕地保护之间的矛盾。

党的十八大以来，生态文明建设大力推进，自然生态空间的管控力度逐步加强。

2015年，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，要求“健全国土空间用途管制”，部署自然生态空间用途管制制度建设，自此以耕地为核心的土地用途管制制度逐步拓展到所有自然空间。

2018年国务院机构改革组建的自然资源部承担起统一行使所有国土空间用途管制职责，改变了我国国土空间用途管制多头管理、权责不清的局面，至此，我国国土空间用途管制的发展迎来统筹全域、全要素的新阶段。

2019年，中共中央、国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，提出“以国土空间规划为依据，对所有国土空间分区分类实施用途管制”，明确了国土空间用途管制的开展依据是详细规划，并要求到2025年“形成以国土空间规划为基础，以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度”。

2023年，自然资源部国土空间用途管制司在“自然资源保护和利用”丛书中对国土空间用途管制定义进行了界定，从而使国土空间用途管制的理论和制度探索有了统一的基点。

目前，关于国土空间用途管制的理论框架、制度体系构建、国外经验借鉴已有诸多研究并在不断深化，但针对国土空间用途管制工作推进情况的实践研究相对较少。

　　福建省在国土空间用途管制制度实践探索上形成了丰富的试点经验。

为明确陆海过渡区域自然生态空间布局和用途，把自然生态空间用途管制制度扩大到海洋空间，探索构建陆海统筹的国土空间开发与管制框架体系，搭建陆海统筹的审批平台，制定有机协调的陆海管制规则，2017年国土资源部等9部门制定出台《自然生态空间用途管制办法（试行）》（国土资发〔2017〕33号），要求以改善生态环境质量、推动绿色发展为目标，以体制创新、制度供给、模式探索为重点，开展自然生态空间用途管制试点工作，部署了包括福建省在内的6个省开展市县自然生态空间用途管制试点研究工作；2018年，为推进福清市陆海统筹发展，探索解决用地用海矛盾，福建省决定在福清市开展“陆海统筹自然生态空间用途管制”试点；2022年，自然资源部将福建省列入“全国用途管制监管系统建设”试点单位。

基于此，本研究在实地调研福建省国土空间用途管制相关工作开展情况的基础上，深入剖析不同层级在工作推进过程中遇到的难点、堵点，并提出优化国土空间用途管制的对策建议，以期为全域、全要素国土空间用途管制制度高效落地和进一步完善提供参考。

　　1 福建省国土空间用途管制实践成效

　　1.1 健全规划体系，强化协调传导

　　国土空间规划是对所有国土空间分区分类实施用途管制的依据。

福建省已统筹划定了“三区三线”及包括城市紫线在内的各类历史文化保护线，纳入国土空间总体规划实行严格管控。

《福建省国土空间规划（2021—2035年）》已于2023年11月由国务院批复。

目前，福州市、厦门市国土空间总体规划已上报国务院，其余7个设区市总体规划成果已基本完成省级审查流程，乡镇国土空间规划编制审批工作正按照“多规合一”要求有序开展，推动将经批准的11198个控制性详细规划（覆盖面积近30万公顷）纳入国土空间规划“一张图”，并关联用途管制系统，严格规划实施管理。

另外，福建省通过分区传导、底线管控、指标分解、名录管理等方式，对市县总体规划编制提出指导约束要求，要求市县国土空间总体规划以省域国土空间格局为指引，统筹市县域国土空间开发保护需求，制定完善确保规划实施的相关政策，如自然资源有偿使用、用途管制、生态保护修复等，鼓励探索增设分区规划，基本实现国土空间规划系统性、整体性重构，总体形成全域统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系；并指导各市县分类、分区、分时制定详细规划单元实施计划，通过“单元+地块”层级逐级落实管控要求，严格落实总体规划确定的空间布局和重大任务。

　　1.2 加强计划管理，保障重大项目

　　新增建设用地计划管理是国土空间用途管制的重要方法手段。

2019年修正的《中华人民共和国土地管理法》实施后，自然资源部改革了土地利用年度计划管理方式，由以往每年下达新增建设用地计划向“增存挂钩”转变。

福建省积极贯彻落实相关政策，制定土地利用计划管理措施，采取设区市统筹、新增盘活联动审批等方式，促进土地利用计划管理工作更加合法化、科学化、精细化。

福建省向九市一区预支新增建设用地计划指标，将基础指标分解给设区市，赋予设区市更大的指标配置自主权，由设区市根据辖区内经济发展水平和资源禀赋统筹安排计划指标，协调区域发展。

同时要求，各市县每年应安排不低于5%的新增建设用地计划指标，保障农村一二三产业融合发展用地；及时摸排农村村民住宅计划需求，单列农村村民住宅建设新增计划指标，专项保障农民住宅建设用地需求，强化乡村振兴用地保障。

此外，福建省自然资源厅联合省发改、交通、水利等部门制定“福建省重大项目用地清单”，经省政府同意报自然资源部，清单内项目由国家保障用地计划指标，持续做好重大项目用地保障。

　　1.3 优化审批程序，提升服务效能

　　用地审批和规划许可是国土空间用途管制的关键环节。

福建省多措并举积极推进“多审合一、多证合一、多测合一、多验合一”改革，省自然资源厅明确了房屋建筑工程和市政工程项目工程建设许可阶段并联审批事项、流程、设计方案联合审查和联合技术指导等；合并了规划选址与用地预审，合并了建设用地规划许可和用地批准；整合了建设用地审批、城乡规划许可的测绘业务，对竣工验收阶段的测绘业务实行“多测合一”，将规划核实、土地核验、不动产测绘合并为一个验收事项（图1）。

福建省同步推进落实“放管服”，2022年5月，授权和委托福州市、厦门市市政府审批土地征收成片开发方案和中心城区以外的批次用地报件。

同年12月，农村公共设施、公益事业项目农转用审批权下放至设区市政府审批，进一步减少审批环节，提高审批效率；推广建筑工程设计方案智慧审图，实现建设项目全流程无纸化审批。

此外，福建省作为国土空间用途管制监管系统建设试点，在全国率先实现了建设用地三级联网审查审批，2020年7月起，福建省国土空间用途管制（用地）管理系统在全省正式运行，通过该系统可实时在线进行材料预检、业务流转、系统自检、统一配号和证书打印等操作；2022年，用地审批系统按照“多节点、并联式、标准化”总体要求进行改造提升，变一次性报批为分阶段审查，实现了建设项目用地靠前指导、全程监管、标准化审批，省级用地审批数据已实现实时推送至全国国土空间用途管制监管系统。

　　1.4 严守生态红线，探索系统治理

　　生态保护红线作为最重要、最核心的生态空间，必须实行最为严格的保护和用途管制。

福建省作为2017年自然生态空间用途管制试点，对生态保护红线采取正面清单管理，对一般生态空间采取负面清单管理。

福建省以地市为单位组织编制《自然保护地整合优化预案》《生态保护红线评估调整工作方案》等，构建并优化了生态安全保护格局。

2023年10月，福建省自然资源厅等联合印发了《关于进一步加强生态保护红线监管的通知（试行）》，对涉及生态保护红线的用地、用海、用岛审批管理进行规范，细化了“有限人为活动认定”和“不可避让论证”的适用情形和办理要求。

为严格落实生态保护红线监管要求，福建省探索以生态连绵带统筹山水林田湖草沙系统治理，泉州市构建了以“一屏（西北山林生态屏障）、一带（东南海洋生态带）、三廊（市域生态廊道）、双核（戴云山、泉州湾河口湿地）、多点（重要生态斑块）”为骨架的生态安全保护格局。

福建省以流域为单元，按照整体修复、系统恢复的理念开展生态系统一体化保护修复，加强上游地区水源涵养和水土保持，推进中游地区水土流失治理和水污染治理，系统开展下游地区湿地与海洋生态环境修复治理。

　　1.5 加强制度保障，实现陆海统筹

　　海域、海岛、海岸线用途管制是平衡海洋资源开发与保护的必要手段，也是切实履行统一行使国土空间用途管制职责的重要环节。

福建省严格按照海域和无居民海岛功能定位开展规划符合性审查，按程序开展用海、用岛论证并进行专家评审，积极推进涉海市县规划获批落地实施，为后续用海、用岛审批提供法定依据；从严要求建设项目优化布局和用海、用岛面积，督促建设项目从生产工艺、规划设计、技术和经济水平攻关，加强项目用海面积和使用海岸线长度指标管控，严格执行《福建省海洋产业用海控制指标办法（试行）》和国家海洋局发布的《建设项目用海面积控制指标（试行）》。

同时，制定出台《福建省海岸带保护与利用管理条例》，要求根据生态环境和资源承载力划分严格保护区域、限制开发区域、优化利用区域，实行分类保护利用，有力地推动了陆海统筹、以海定陆、保护优先。

泉州市作为盘活利用低效用地试点，紧抓政策机遇，制定了《泉州市加快推进围填海历史遗留问题处理试点工作实施方案》并获自然资源部同意，在全国率先出台“清单+分类处置”政策，对历史围填海分别按照土地或海域管理程序进行分类处置，有力有效有序盘活利用存量海域资源。

　　2 福建省国土空间用途管制工作面临的问题与困难

　　2.1 后续规划编制需进一步统筹规范

　　一是专项规划编制对“多规合一”认识不足。

各行业主管部门现在仍沿用各自的行业条例，涉及空间利用某一领域的专项规划由相关主管部门组织编制，导致各专项规划类型多、领域广、涉及部门多，各类规划编制的目标年限不一、层次深度不一、指标标准不一，监督实施机制也尚未形成。

短期来看，国土空间总体规划的引领作用难以充分体现。

二是村庄规划编制与实施难点较为突出。

当前，对于村庄规划尚未出台编制标准与细则，也未作出实质性要求和提出约束性指标限制，各地编制情况参差不齐，但农村一二三产业融合等项目落地确需依据村庄规划，面临两难。

此外，部分区域性公共服务设施和公用设施项目不仅是服务项目所在村，更多的是辐射城镇配套，未来如何协调村与村、村与镇的用地指标关系需加以考虑。

三是部分详细规划编制仍处在研究与实践并行阶段。

因国土空间总体规划编制周期普遍较长，对近期实施项目的空间传导作用略显不足，特别是总体规划向不同类型单元层面详细规划传导、单元层面详细规划向地块层面详细规划的传导，在内容和管控方式有待进一步明确，详细规划编制内容、深度和成果要求还未统一，不利于具体用途管制的有效实施。

　　2.2 城镇开发边界内外均面临用地保障难

　　一是城镇开发边界外建设项目缺乏规划许可依据。

福建省各市县普遍反映，由于控制性详细规划无法覆盖，对于在城镇开发边界外的现状国有建设用地，设置规划条件和办理建设项目规划许可将存在政策障碍。

尽管《自然资源部关于做好城镇开发边界管理的通知（试行）》（自然资发〔2023〕193号）对城镇开发边界外可规划布局有特定选址要求的零星城镇建设用地给出了原则性要求，但如何界定“特定”尚无具体操作办法，如自来水厂、垃圾填埋场、污水处理厂、气象监测站等选址在城镇开发边界外的有特殊要求或邻避效应的基础设施和公共服务设施，当前无法纳入村庄规划管控，也无法通过农转用和土地征收审核，致使这些项目无法落地建设。

二是采矿加工用地难以保障。

自然资源部于2021年11月印发《关于规范临时用地管理的通知》（自然资规〔2021〕2号），禁止以临时用地方式审批采矿用地。

由于大部分采矿用地位于城镇开发边界外，配套的加工用地难以取得国有建设用地使用权，目前也无法通过集体经营性建设用地入市方式供地，导致难以办理用地手续。

矿山企业依法取得采矿权后，加工用地和配套设施用地审批问题有待解决。

三是开发边界外点状建设项目报批存在堵点、难点。

农村加油站等服务于乡村振兴的经营性项目，不适合用成片开发建设方案报批，且供地政策还未明朗，加上当前集体经营性建设用地入市改革处于审慎推进过程中，后续亟待出台实施细则加以明确。

四是线性工程规划许可在城镇开发边界内外标准不一致。

城市道路等线性工程类项目涉及跨越城镇开发边界的情况，如按公路实施则会导致城市道路出现路幅不一致、衔接段缺少城市道路功能等问题，不利于城市发展。

　　2.3 生态空间用途管制有待优化

　　一是自然保护地管护压力较大。

从调研情况看，福建省各地普遍存在自然保护地管理机制不健全、资金投入不足、保护地工作人员短缺等情况。

如，莆田市19个自然保护地中有管理机构的仅有10个，保护地管理机制不够畅通，缺乏稳定的经费保障，难以满足现阶段自然建设及保护需求。

二是项目实施阶段确需占红线，调整存在现实难处。

根据《自然资源部关于进一步做好用地用海要素保障的通知》（自然资发〔2023〕89号），线性项目需因地质灾害、文物保护、初设变更等原因才可申报调整用地范围用地报批手续。

然而，部分重大项目特别是线性基础设施项目在实施阶段因设计精度提升、方案优化、施工图会审修编、征地拆迁，以及地形、不可抗力等原因，导致实际用地红线和用地报批时的红线发生些许变化，难以调整。

三是详细规划难以覆盖风景名胜区，导致管控缺乏抓手。

风景名胜区通常跨度很大，控制性详细规划、村庄规划等无法全面覆盖，管控依据不够明确。

　　2.4 海域海岛海岸线用途管制政策有待健全

　　一是海岛使用强度政策尚不明确。

根据无居民海岛已有改变程度、开发强度，如何进一步开发利用，缺乏明确政策措施。

尽管国家海岛中心正参照围填海历史遗留问题处置办法，并以福建省连江县等无居民海岛为试点，研究制定无居民海岛历史遗留问题处置措施，然而当前无居民海岛开发利用存在政策空档期，亟待出台过渡期政策。

二是涉及海岸带的法律法规尚不健全，管理权属有待进一步明晰。

2018年国务院机构改革中，将海岸带空间规划和生态修复的职权统一到自然资源部，将海岸带环境污染防治的职权统一到生态环境部，由于国家层面关于海岸带综合管理方面的法律法规处于缺失状态，在管理和实践过程中仍将存在矛盾与冲突，不利于海岸带的可持续发展。

三是新海岸线已启用，但目前在新旧海岸线之间的区域归属用地或用海审批还未明确，造成用地和用海审批方面的困扰，特别是一些重点项目涉及的图斑，既未纳入历史遗留围填海问题清单图斑，也未纳入新旧海岸线之间补划的图斑处置清单，影响用地和用海报批进度。

　　3 优化国土空间用途管制的对策建议

　　3.1 优化国土空间规划编制与实施机制

　　一是在研究编制的《国土空间规划法》中明确涉及空间利用的相关专项规划应遵循国土空间总体规划，相关专项规划之间应当相互协同，其主要内容纳入国土空间详细规划，并明确各专项规划编制的主管部门（图2）。

同时进一步梳理各类专项规划和行政许可审批关系。

由国家制定统一的专项规划审查要点和数据库标准，各地结合实际出台专项规划衔接技术导则，便于专项规划编制完成后上图入库。

二是细化规划实施流程，明确总体规划、详细规划评估规程。

进一步探索建立规划（含专项规划）前期管控的“一张图”管理平台，对用地规模过大或超行业要求的进行提示与预警，维护规划的科学性和严肃性，缓解后续项目落地的矛盾冲突。

同时，进一步研究统一国土空间规划（含各类涉及空间的专项规划）的设计规范和标准。

三是在健全规划评估的基础上，适时考虑简化规划修改程序，在《国土空间规划法》立法时对《中华人民共和国城乡规划法》中关于控制性详细规划的修改程序进行优化，提高效率，以全域“一张图”平台为基础形成动态维护机制。

　　3.2 明确建设项目落地的规划依据

　　一是按照分级管控要求，进一步厘清总体规划、详细规划分别在用地审批、规划许可、土地供应等环节的作用，即总体方向上以国土空间总体规划为依据办理农用地转用和土地征收，以详细规划为依据办理规划许可（图3）。

在研究制定《国土空间规划法》中同步明确落实承诺事项的具体审查规则，指导各地有效落实规划承诺事项。

二是进一步明确城镇开发边界与城镇建设用地的关系，细化城镇开发边界外现状国有建设用地再开发的规模、性质、业态等，明确规划条件和办理建设项目规划许可的具体政策和依据，以便各地在市县总体规划编制时进一步优化城镇建设用地布局。

三是尽快出台城镇开发边界外用途管制具体实施细则，统筹考虑一二三产业融合发展需求，制定城镇开发边界外产业发展准入清单，将服务乡村振兴项目纳入清单管理，明确此类项目可依据村庄规划办理规划许可、农转用和土地征收手续。

同时，尽快出台矿山配套生产用地报批相关政策，支持规范采矿业发展。

　　3.3 健全生态空间用途管制制度

　　一是加大生态空间制度保障力度，完善生态空间管理机制和措施，增强地方政府对自然保护地等生态空间保护的重视程度，允许地方政府根据本区域的自然生态特征，因地制宜制定生态空间管制规则和不同类型生态空间的转换规则，从而提高可操作性。

二是支持生态空间内分类型编制生态地区详细规划（如自然保护区、森林公园等），并将专项规划、各类策划和实施方案等有关生态空间管控的核心内容和要求，根据程序纳入详细规划，为细分管控规则提供依据，风景名胜区仍按既有规划类型进行管控。

三是根据将在6月施行的《生态保护补偿条例》，短期来看，县级以上地方人民政府应当建立健全生态保护补偿工作的相关机制，落实资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区、购买生态产品和服务等多种补偿方式；中长期探索出台生态补偿实施细则等政策措施，特别是基于生态空间大尺度特征的跨行政区保护的经济反哺机制等，出台鼓励社会资本参与生态保护的支持政策，促进形成生态保护长效机制（图4）。

　　3.4 完善涉海空间用途管制制度

　　一是加快推进陆海统筹“一张图”，国土空间规划应从政策、技术层面推进陆海规划一体化，改变传统“以陆定海”或“以海定陆”的观念。

在《国土空间规划法》立法前应充分梳理现行涉海法规间存在的冲突与空缺，理清各行政区、各主管部门的职责范围，促进湾长制、滩长制、河长制的有机结合，从全国和地方两个维度推进陆海统筹衔接综合管理，实现科学管理和有法可依（图5）。

在《国土空间规划法》施行后，加强涉海方面的评估，为后续配套政策的出台提供支撑。

二是针对已纳入城镇开发边界的历史遗留围填海项目，结合国土空间规划实施评估成果，酌情考虑对其分类实施调出城市开发边界，相应指标予以单列。

短期来看，考虑推广泉州市处置围填海历史遗留问题试点政策，进一步提高围填海历史遗留问题处置效率。

三是尽快出台无居民海岛历史遗留问题处置措施，明确无居民海岛根据已有改变程度、开发强度做好进一步开发利用方案举措，以推进无居民海岛开发利用及保护工作。

四是新海岸线向海一侧纳入海域管理，向陆一侧除围填海历史遗留问题清单图斑仍按用海审批外，其他新旧海岸线之间区域酌情纳入土地管理。

五是在《国土空间规划法》立法中考虑提出低效用海退出原则规定，并从国家层面制定出台低效用海退出具体实施细则，保证海域空间用途管制落实到位，不断提升资源利用价值。

　　4 结语

　　完善国土空间用途管制制度与构建政策体系需关注地方实践和诉求。

本研究结合调研情况，总结了福建省在国土空间用途管制工作中的实践成效，深入探讨了后续规划编制统筹机制、城镇开发边界管理措施，以及生态空间和涉海空间用途管制等方面工作面临的难点，由于这些难点具有一定共性，因此可以为其他地区在国土空间用途管制工作的探索与实践提供实证参考。

　　国土空间用途管制制度是推进形成新时代国土空间开发保护格局的重要制度之一，需进一步关注“调查—规划—计划—准入—转用—许可—评估”全流程、一体化的国土空间用途管制管理链条，加强全域、全类型、全要素的国土空间用途管制制度体系构建有关研究，为落实统一的国土空间用途管制制度提供理论支撑。

　　（转自：生态修复网）